支持上海先行先试发展离岸金融，是国家层面着眼中国式现代化全局作出的重大部署，是新发展阶段进一步增强上海国际金融中心全球竞争力和影响力的重要举措。《中共中央　国务院关于支持浦东新区高水平改革开放　打造社会主义现代化建设引领区的意见》和《关于支持加快建设上海国际金融中心的意见》等文件均明确提出，构建与上海国际金融中心相匹配的离岸金融体系。2026年6月，中国人民银行、国家发展改革委、国家金融监督管理总局、中国证监会、国家外汇管理局和上海市政府共同发布《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》（以下简称《离岸金融行动方案》），为上海发展离岸金融构建了制度框架。

发展离岸金融的国际经验和现实考虑

回顾各国离岸金融发展的历史，可以清晰地看出，离岸金融市场是货币国际化的关键载体，一种货币只有建立了高效的离岸流通、交易与定价机制，才能在国际经贸中得以便利使用，进而成为国际货币。此外，数次金融危机的发生也凸显统筹金融发展和安全的重要性。当许多国家、地区面临危机时，因缺乏对离岸资金的有效隔离与管控机制，在国际投机资本的冲击下，被迫采取严格的应急外汇管制措施，导致本币的国际信用受损、国际贸易投融资受阻。以此为鉴，离岸金融市场开放必须以风险可控为前提，需建立“有限渗透”的风险闸门，如差异化的账户管理、额度管控、跨境资金流动监测等，在保障跨境流动效率的同时，维护国家金融安全，避免离岸市场成为外部风险向境内传导的通道。

聚焦我国发展的现实需求，在国家“走出去”战略的引导下，我国企业积极进行海外布局。据智库和专家测算，我国的离岸经济已经形成庞大的规模，海外经济权益超10万亿美元。我国迫切需要通过在上海加快发展离岸金融，提供专业化、系统化的服务。同时，人民币国际化进程启动以来，人民币离岸市场已发展多年，形成了多个人民币离岸中心，其中香港规模最大。从国际比较看，上海要建设真正的国际金融中心，应该有自己的离岸金融。有别于香港的纯离岸金融市场，上海的离岸金融应属于“在岸的本币离岸”，这是根据习近平总书记重要指示精神，统筹离岸和在岸业务，加快提升上海全球资源配置功能的重要抓手。

通过深入研究分析国际经验和上海实际，各方逐步达成了共识，在上海发展离岸金融就是依托在上海物理地域范围内的金融机构和金融基础设施，为“走出去”企业等离岸经济主体开展的以人民币为主的贸易、投融资、风险管理、资金配置等交易提供金融服务。

上海发展离岸金融是作为极端情况下的战略备份。当今世界面临百年未有之大变局，贸易制裁、关税壁垒、“长臂管辖”等时有发生。在地缘政治博弈加剧的背景下，应提前谋划金融先手棋，确保在特定情形下我国掌握货币金融主动权。上海具有成熟的金融基础设施和开放优势，深化金融制度型开放，构建与国际金融中心相匹配的离岸金融体系，不仅可服务经济高质量发展，还可作为重要的战略备份，更好地统筹发展和安全，维护我国整体经济金融利益。

上海发展离岸金融也是满足“走出去”企业的现实需求。我国海外权益日益增长，迫切需要加快建设在岸的离岸金融体系，满足多元金融需求。随着国际产业链加快重构，我国需要完善和强化金融服务，加快培育壮大与经济发展阶段和国际地位相适应的本土跨国企业集团，支持各类“走出去”企业依托我国本土金融服务参与全球资源配置和全球生产活动的组织，更好应对外部环境不确定风险。

上海国际金融中心发展离岸金融的方向和路径

2025年6月18日，上海国际金融中心协调机制召开第一次全体会议，原则审议通过了在上海发展离岸金融的有关安排。此后，在有关中央部门的指导下，上海市明确了发展离岸金融的方向和路径。

发展方向方面，上海发展离岸金融应立足服务国家战略和实体经济发展需求，探索形成既有中国特色、坚持金融发展工作主线，又符合国际通行惯例的离岸金融发展模式。发展路径方面，应按照“中央决策部署+管理部门业务规定+上海立法保障”的路径推进。一是按照《中共中央　国务院关于支持浦东新区高水平改革开放　打造社会主义现代化建设引领区的意见》《关于支持上海加快“五个中心”建设的意见》《关于支持加快建设上海国际金融中心的意见》等中央文件中已明确的“构建与上海国际金融中心相匹配的离岸金融体系”等要求，落实中央对于上海国际金融中心发展离岸金融工作的决策部署。二是中央金融管理部门会同上海市制定发布《离岸金融行动方案》，作为中央金融管理部门指导和支持上海发展离岸金融的综合性、框架性文件，此后每推出一项离岸金融业务，由相关金融管理部门制定具体制度规则。三是由上海市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会常务委员会的授权决定，为离岸金融配套保障支持举措制定浦东新区法规，在浦东新区实施。

沿着这条方向和路径，上海市研究提出了发展离岸金融的“1+2+2+N+1”工作建议。一是聚焦已经形成的我国10万亿美元海外权益以及“走出去”企业1个总目标，服务海外经济的支付、结算、汇兑、保险保障等综合多元金融需求，打造安全可靠的金融港湾。二是重点以上海自贸试验区临港新片区和上海东方枢纽国际商务合作区作为2个“功能区”，分别明确功能定位、区域范围、核心业务、管理机制、风险防控等具体方案，允许符合条件的金融机构在功能区内开展离岸金融业务。三是依托自由贸易账户（FT）、离岸账户（OSA）这两套账户体系开展离岸金融业务。四是探索开展N个离岸金融业务场景应用，包括离岸贸易结算、离岸再保险、离岸外汇交易、离岸债券、离岸信贷、离岸资产管理、离岸资产转让等一系列业务／产品。为明确离岸金融业务的发展顺序，委托学术机构遵循需求端“轻重缓急”、风险端“损失定量”等原则，以四象限分析方法开展风险与需求评估，并根据评估结果构建业务“风险—业务”象限图。五是形成1套制度保障和法规支持，在已出台《上海市浦东新区促进中国（上海）自由贸易试验区自由贸易账户业务发展若干规定》《上海市浦东新区自贸离岸债业务发展若干规定》等浦东新区法规基础上，研究制定《上海市浦东新区促进离岸金融业务发展若干规定》，细化明确相关支持保障措施。

首批离岸金融试点业务加快落地

《离岸金融行动方案》的起草制定，是各方消弭分歧、推进共识的过程。2025年10月，中国人民银行组织相关部委赴上海联合开展离岸金融实地调研，启动文件起草工作。此后半年，上海市多次拜访有关中央部门，经过两轮正式征求意见、两次专题会协调，15个中央部门基本达成一致原则支持。随后，中央和地方单位前后接力、高效配合，在不到一个月的时间内完成评估、会签、报批和发文，最终在2026陆家嘴论坛开幕式上共同发布了《离岸金融行动方案》。

《离岸金融行动方案》包括总体要求、支持在浦东新区开展离岸金融先行先试、资金流动与账户管理、数字化应用、离岸金融业务、离岸金融法律制度体系、离岸金融监管和风险防控、统筹推进实施等八个方面。自发布以来，在中央金融管理部门的指导支持下，在上海市各方面协力推动下，首批六项试点业务正在逐项落实、加快落地。

（一）临港离岸贸易金融服务综合改革试点扩围

2025年6月起，中国人民银行上海总部会同临港新片区管委会，开展临港新片区离岸贸易金融服务综合改革试点。鼓励大型贸易企业在临港新片区注册设立专门经营离岸贸易的专业子公司（SPV），在金融管理上将其资金收付比照离岸化管理，对境内二线完全管住、对境外一线完全放开，实现资金自由便利、自由汇兑，从而彻底解决离岸贸易资金结算的审核困难。在总结一年多试点经验的基础上，人民银行批准将试点业务范围从离岸贸易单一场景扩大到离岸业务全部场景，即试点企业参与全球性生产、销售、服务等活动，与境外发生的各类货物、服务贸易，试点名称相应变为离岸业务金融服务综合改革试点。目前，已经发掘了一批有代表性的离岸业务，包括境外数据加工、艺术设计服务、国际船舶管理、离岸经营租赁等。

（二）高质量发展自贸离岸债

遵循“两头在外”原则和国际通行规则标准在上海发展自贸离岸债，拓宽“走出去”企业及“一带一路”共建国家和地区优质企业的融资渠道。截至2026年9月末，累计支持境外主体发行22期，募集金额约86亿元人民币等值，发行主体覆盖我国香港和澳门地区、新加坡、大洋洲、法兰克福、伦敦等，投资者辐射我国港澳、中东、大洋洲等区域。中国人民银行总行批复分账核算单元（FTU）投资自贸离岸债专项额度后，多单发行都有FTU积极参与，投资比例按要求控制在45%左右。8月12日，上海电气集团境外子公司成功发行全球首单企业类自贸离岸债，标志着发行主体由金融机构向优质实体企业拓展。国家金融监督管理总局办公厅发布《关于商业银行开展浦东新区自贸离岸债业务有关事项的通知》，明确注册在浦东新区的商业银行或分支机构可承销自贸离岸债。目前，政府部门、管理部门和金融机构正继续寻访并推动更多类型的主体发行，主要是“走出去”企业和国际组织等，实现业务不断扩容提质，并力争尽快实现浦东承销首单落地。

（三）开展再保险跨境分入收入境外投资便利化试点

上海国际再保险登记交易中心再保险“国际板”业务已于2023年6月启动。为便利合格保险机构通过再保险“国际板”交易跨境再保险分入业务形成的收入开展境外投资，国家外汇管理局根据跨境资金流动形势与我国再保险业务发展需要，为其设立了境外投资便利化专项机构规模。合格保险机构使用专项机构规模开展保险资金境外投资，不占用该机构的合格境内机构投资者（QDII）投资额度。目前，上海市制定了《跨境再保险分入业务收入境外投资便利化试点实施办法》，正在会同中国人民银行、国家金融监督管理总局和国家外汇管理局加紧推动试点落地。

（四）支持跨国公司在上海设立财资中心

支持上海市开展跨国公司财资中心试点，鼓励跨国公司设立国际财资中心。目前，上海市正在研究制定支持财资中心发展的相关政策，从金融工具、资金扶持、支持配套等综合角度，对该市经认定的财资中心给予支持。在沪金融管理部门也在按照“一线放开、二线管住”和“离岸化”原则，研究制定《上海市跨国公司财资中心资金运营管理规定》，支持财资中心归集海外资金，强化风险管理，便捷高效实现跨国公司全球资金管理和使用。

（五）发展自贸区离岸人民币外汇交易

为服务上海自贸区及海外人民币外汇交易需求，中国外汇交易中心2024年12月启动上海自贸区离岸人民币外汇交易服务。近期，中国人民银行宣布支持中、农、工、建、交、中信等六家国有大行总行直接参与离岸人民币外汇做市，为市场提供流动性支持。截至2026年9月末，离岸人民币外汇单日交易量突破450亿美元，参与机构达到95家。根据国际清算银行（BIS）《2025年三年期中央银行外汇和场外衍生品市场成交额调查（Triennial Central Bank Survey）》相关数据测算，上海自贸区离岸人民币外汇交易已达到香港人民币外汇市场交易份额的14.28%。下一步，上海自贸区离岸人民币外汇市场将进一步丰富自贸区和境外参与会员，支持人民币国际化和实体经济发展。

（六）便利非居民个人金融服务

这是一项持续性的工作。2026年2月，东方枢纽国际商务合作区封闭管理运行，越来越多的国际人士往来商合区，客观上存在支付结算等金融服务需求。下一步，主要是在东方枢纽国际商务合作区等区域持续提升境外个人在国内支付结算等金融服务的便利性，更好地满足非居民个人的商务往来、日常消费等场景的支付结算需求。

下一步工作重点和展望

《离岸金融行动方案》是国家层面首次对构建与上海国际金融中心相匹配的离岸金融体系作出的战略部署，是首个国家部委指导上海市开展离岸金融先行先试的综合性文件，对于上海努力打造“金融避风港”，助力人民币国际化，深化金融制度型开放具有重要意义。以落实《离岸金融行动方案》为抓手，上海将进一步加快推动离岸金融的高水平、高质量发展。

（一）加强离岸金融业务的规则制度建设

在离岸金融试点业务推进过程中，必须牢牢把握防风险、强监管、促高质量发展的金融工作主线。为试点业务逐项研究建立配套规则，保证业务发展既能满足市场需求，也能和国际通行标准兼容，特别是还要守住金融风险底线。同时，按照《离岸金融行动方案》要求和上海市人大常委会工作安排，加快推动《上海市浦东新区促进离岸金融业务发展若干规定》立法进程，这部地方性法规预计将在2027年上半年出台。

（二）中央部委和上海市紧密沟通配合，发挥好离岸金融工作协同机制

筹建上海层面离岸金融工作专班，覆盖市、区两级政府部门、金融管理部门和重点金融机构等，让《离岸金融行动方案》下一步的落实更有方向、更有目标、更有合力，动态高效解决落地过程中可能遇到的问题。继续发挥好中国人民银行牵头的部委层面离岸金融工作专班作用，持续做好动态跟踪，定期进行调度，指导上海市在摸索中建立和完善制度规则体系，保障离岸金融发展行稳致远。

（三）建立上海离岸金融业务风险监测系统和机制

《离岸金融行动方案》提出，上海市人民政府建立离岸金融风险监测和处置机制，依托上海金融风险监测预警平台加强对离岸业务的风险识别和监测预警，监管信息报送实施“一点化”统一申报等。据此，应建立上海离岸金融业务风险监测机制，建设一个可归集离岸金融数据信息、监测离岸金融业务开展、预警防范离岸金融风险的金融风险监测预警信息平台。路径上，先覆盖已落地的首批试点离岸金融业务，依托中央金融管理部门全口径采集跨境资金收支数据，运用智能体和垂类大模型开展风险线索自动化、智能化分析研判，实现上海市和中央金融管理部门信息共享、风险共管。后续随着新的离岸金融业务落地，逐步扩大覆盖范围，最终实现上海所有离岸金融业务和参与机构全覆盖。

（四）完善离岸金融保障体系，提升配套服务水平

支持上海国际仲裁中心和上海金融法院提升国际化水平，鼓励离岸合同优先适用中国法律、选择上海仲裁，推动与“一带一路”共建国家司法协作。研究对标我国香港、新加坡离岸税收制度，优化离岸金融业务税收安排，增强上海离岸市场的国际竞争力。加强复合型金融人才培养，支持在沪高校增设离岸金融、离岸法律、国际税务等专业方向，加大高端人才引进力度。

（五）深化沪港协同，构建双离岸格局

上海与香港在离岸金融上应错位互补、协同发展，发挥沪港金融中心协同作用，合作助力金融强国建设。在“互学互鉴、互利共赢、互联互通、互认协作、共建共享”原则基础上，加强落实2025年6月签订的《沪港国际金融中心协同发展行动方案》，支持两地携手开展更大范围、更深领域的离岸金融合作。

（六）探索离岸金融支持特殊经济功能区发展的可行路径

上海市委主要领导指出，临港新片区要丰富拓展特殊经济功能，全力打造特殊经济功能区。特殊经济功能区集聚发展的离岸业务，特点是开展主体为境内企业，但提供的产品、服务等主要面向国际市场，即“一头在内、一头在外”。境内企业开展离岸业务与中资企业“走出去”互为一体两面，是中国企业参与全球经济的两条路径、两种形式，综合比较境内外资源禀赋、营商环境、安全环境等因素，两者也会相互转化。对于上海发展离岸金融，建议服务对象既应包括中资企业“走出去”非居民，也应包括功能区内开展离岸业务的特定居民企业，两类对象都有在国内获得高标准金融服务的一致需求，有必要都纳入离岸金融体系下支持。在这方面，临港新片区离岸贸易金融服务综合改革试点已经走出了一条可行路子，提供了解决方案和试验经验。以此为基础，可以做一些更深层次、更广领域的实践探索，为离岸金融支持特殊经济功能区发展找到最佳结合方向。

（作者：中共上海市委金融委员会 秦鹏，本文原载《债券》2026年10月刊）

 

编辑：王菁

 

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