编者按：“十五五”规划建议强调坚持有效市场和有为政府相结合的原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，构建统一、开放、竞争、有序的市场体系。金融市场是推动要素资本化和证券化的重要媒介，“十五五”时期要实现经济高质量发展，还需各地政府在推进全国统一金融大市场建设的基础上，从各地发展条件和产业结构出发，加快探索具有地方特色的金融服务体系。申万宏源研究和新华财经共同策划推出《“金融有为”——地方纵横谈》，从地方发展金融市场面临的核心问题出发，梳理了过往地方金融改革实践中形成的五大发展模式——区域金融中心模式、科技产业金融循环模式、政府投行招商模式、金融服务新要素模式、地方特色金融服务模式。值此之际，以期为“十五五”时期地方探索“金融有为”之路提供一些思路参考。

作者：申万宏源研究所 杨成长 龚芳 方思元

“十五五”规划建议明确提出建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基。构建健全、高效、富有竞争力的产业体系，已成为“十五五”时期各地改革发展的首要任务。地方产业体系的发展一方面受制于当地资源禀赋及产业结构特征，另一方面也与地方政府的主动招引、主动布局紧密相关。近年来，各地为推进战略性新兴产业发展，在项目招引、产业政策及配套服务上进行了大量积极有效的探索，但同时也面临新兴产业跟风布局、重复建设及过度“内卷”等乱象，部分地区在趋同式产业布局下，不仅没有抢占到新兴、未来产业的发展高地，反而还丢失了原来传统产业的优势。“十五五”时期，如何更好的瞄准当地产业发展的方向，最大程度发挥地方政策及政府资金的引导作用，调动社会资本参与当地产业发展，是各地政府在产业发展上亟需突破的难题。

一、以投带引，打造政府投行招商模式

近年来，各地政府为加大招引新兴产业及优质企业力度，纷纷设立地方产业基金、引导基金，以股权投资和项目招引协同发展的方式来寻求产业突围路径。从各地实施效果看，真正实现地方股权投资与招商引资良性互动的地区并不多，如何全面理解和打造政府投行招商模式还需各地持续加大探索。具体来看，政府投行招商模式的打造有三大关键因素：

一要真正发挥政府引导基金、产业基金的风险投资作用，将政府基金打造成支持和陪伴企业成长的耐心资本和创新资本。当前我国各地产业投资基金、引导基金规模已突破3.5万亿元，但受制于国资考核和招商引资压力，很多地方产业基金在投资时附带企业注册落地、业绩对赌及股权回购等隐性条款，没有真正发挥风险共担的作用。要真正发挥政府基金的引导效应，一方面要完善对地方基金的考核评价机制，提升对地方基金股权投资亏损的包容度，用基金总投资收益替代单个项目投资收益，进一步强化地方基金在支持基础研发、共性技术突破及未来产业发展上的基石作用。另一方面要引入市场化的专业管理机构，通过收益让利、风险分担等制度安排，吸引更多市场化基金落地，推动形成覆盖种子期、初创期、成长期的创投链条，形成财政资金确定方向、金融资本广泛参与、社会资本持续投入的政策合力，从而为地区产业升级发展提供长期稳定的创新资本支持。

二要发挥政府基金在推动重大项目落地和产业链发展上的引领作用。在现代化产业体系建设中，重大项目和链主企业具有显著的牵引力和外溢效应，是突破关键环节、构建完整链条、形成产业生态的核心支点。相比于传统依赖行政资源的招商方式，政府投行模式在市场发现、项目落地、生态培育等方面具有明显乘数效应，能够在产业链关键环节上“撬动一大片”。地方政府应立足区域发展战略，结合自身产业基础与未来布局，系统识别产业链的核心环节、薄弱环节和潜在增长点，科学确定重点引入和培育的产业方向。在此基础上，统筹运用财政资金、政府引导基金、产业基金等多类资源，优先支持龙头企业、链主企业和关键核心项目落地，在社会资金“不敢投、不愿投”的领域要坚定加大投资；要更多从产业链补链、延链、强链的角度出发，加大对关键薄弱环节的资金支持；在企业进入稳步成长阶段后，政府基金要及时退出，为社会资本的进入及企业规模扩张打开空间。

三要形成完整正确的产业发展理念，协同推进传统产业转型及新兴、未来产业发展。当前多数地区的产业体系仍以传统产业为主体，传统产业既是就业和税收的重要来源，也是构建现代化产业体系的基础。在打造现代化产业体系的过程中，地方政府不能片面追求“新”，也要注重传统产业的高端化、智能化、绿色化改造。地方政府基金不仅要投新、投早、投小，也要加大对技术改造、设备更新、数字化升级、绿色转型及应用场景打造等关键环节的投资，通过并购重组、混合所有制改革等方式激发传统产业活力，形成传统、新兴与未来产业协同发展的态势。

二、以政府投行招商模式打造地方产业集群的合肥经验

近年来，合肥以“政府投行”思维开展招商，聚焦集成电路、新能源汽车等战略性新兴产业，探索出一条以资本赋能产业、以政府投资撬动新兴产业崛起的发展之路，最终形成“引进一个头部、培育一个产业、激活一域生态”的集群效应。

合肥充分运用政府投行招商模式，实现股权投资与产业招引的良性联动。合肥市政府全面研究产业发展规律、趋势，围绕战略性新兴领域编制精准招商目录与全链条图谱，锁定龙头企业、独角兽企业与细分领域冠军企业，并设立“尽调—评审—会商—审议”闭环机制，将投资逻辑、风险收益前置量化，确保每一笔投资都建立在清晰的产业逻辑上。2008至2020年间，合肥以“投行思维+产业逻辑”开展政府投行招商，先后引入京东方、力晶科技、合肥长鑫、蔚来汽车等重大项目，逐步构建起显示面板、集成电路、新能源汽车等战略性新兴产业集群。

合肥全面完善政府资金的考核、容错和退出机制，切实发挥耐心资本作用。在考核和容错机制方面，合肥为破解“干部不敢投、基金不愿投”的问题，设立分层次风险容忍和尽职免责机制，不同基金类型最高容忍亏损比例达15%至50%，既保障国有资本安全，又激发基金机构积极性，减少了短期投资、急躁投资对新兴企业的影响，真正做到了陪伴企业成长。在退出方面，合肥坚持“投早期、不控股”原则，在项目设计阶段即预设退出路径，引导政府产业投资基金形成的基金份额或股权达到投资年限或约定退出条件时，依法依规通过上市、股权转让、企业回购及清算、份额退出等市场化方式安全退出，并将资金及时回流用于下一轮项目投资，在不影响被投企业经营决策同时也为政府资金的持续发展壮大奠定基础。

合肥积极打造“创投城市”品牌，吸引耐心创新资本加速汇聚。合肥于2022年启动“创投城市计划”，旨在推动产业招商由“政府出手去投”转变为“资本主动来投”。合肥市设立总规模200亿元政府引导母基金，并聚焦合肥市重点产业、战略性新兴产业等领域设立子基金。对专项基金投资种子期、初创期企业产生的回报，按基金返投比例给予50%-70%收益让利，对投资种子期、初创期企业并持有一定期限的基金管理机构给予奖励。通过打造“创投城市”，合肥吸引了300多家创投生态合伙人、80多家产业资本入驻，目前创投城市计划已链接200多只基金，总规模达4000亿元。

依托“以投带引”的政府投行模式，合肥市综合实力实现跨越式提升，不仅GDP总量突破万亿、十年增速位居全国前列，更在2024年正式跻身常住人口超千万的“双万城市”，合肥正成为长三角乃至全国新的增长之星。

编辑：罗浩

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