2024年4月，国务院印发《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（简称《意见》）。值得注意的是，这是继2004年、2014年两个“国九条”之后，时隔10年国务院再次出台的资本市场指导性文件，因而学界、业界和政策部门将《意见》称为新“国九条”。

新“国九条”新在哪里？笔者认为，从中国金融发展形势背景、资本市场目标定位，以及具体政策措施等三个层面来理解，才能更好把握新“国九条”之新。

首先，从出台背景来看，新“国九条”是高质量发展和金融强国两个重大战略要求下的一项专题领域政策。

“高质量发展”的首次提出是在党的十九大上，旨在表明中国经济将由高速增长阶段转向高质量发展阶段。进入新发展阶段后，高质量发展进一步成为科技发展、国力提升的重要要求。

2023年10月30日-31日，中央金融工作会议首次提出加快建设金融强国的宏伟目标，对资本市场提出了“优化融资结构，更好发挥资本市场枢纽功能”的要求。在我国资本市场30多年建设发展的成绩基础上，加快建设安全、规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，必须基于高质量发展和金融强国建设这两个“国之大者”。

其次，从目标定位来看，新“国九条”实现了从改革发展、健康发展到高质量发展的全面新部署。

2004年“国九条”以“积极推进资本市场改革开放和稳定发展”为主题

2004年1月，《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》即第一个“国九条”发布。当时，我国资本市场初具规模，已经成为社会主义市场经济体系的重要组成部分。2004年“国九条”强调了大力发展资本市场是一项重要的战略任务，明确提出了推进资本市场改革开放和稳定发展的任务——以扩大直接融资、完善现代市场体系、更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用为目标，建设透明高效、结构合理、机制健全、功能完善、运行安全的资本市场。围绕这一目标，2004年“国九条”布置了资本市场体系、产品结构、中介群体，以及市场监管体制等具体任务。

从改革发展视角来看，重要的是2004年“国九条”提出了要积极稳妥解决股权分置问题——“稳步解决目前上市公司股份中尚不能上市流通股份的流通问题”。随后，2005年8月，证监会、国资委等五部门联合印发《关于上市公司股权分置改革的指导意见》。股权分置改革是一项完善市场基础制度和运行机制的改革，其意义不仅在于解决历史问题，更在于为资本市场其他各项改革和制度创新创造条件。2006年4月，证监会再次强调“股权分置改革仍然是当前资本市场改革发展的首要任务和重中之重”。

2014年“国九条”以“实现资本市场健康发展”为主题

2014年5月，第二个“国九条”——《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》指出，20多年来，我国资本市场快速发展，初步形成了涵盖股票、债券、期货的市场体系，为促进改革开放和经济社会发展作出了重要贡献。“但总体上看，我国资本市场仍不成熟，一些体制机制性问题依然存在，新情况新问题不断出现。”2014年“国九条”提出，资本市场健康发展的目标是，到2020年，基本形成结构合理、功能完善、规范透明、稳健高效、开放包容的多层次资本市场体系。2014年“国九条”明确了主要任务：加快建设多渠道、广覆盖、严监管、高效率的股权市场，规范发展债券市场，拓展期货市场，着力优化市场体系结构、运行机制、基础设施和外部环境，实现发行交易方式多样、投融资工具丰富、风险管理功能完备、场内场外和公募私募协调发展。

若以上交所、深交所建立为起点，中国资本市场30多年来实现了历史性突破和跨越式发展。特别是党的十八大以来，资本市场改革向纵深推进，市场结构出现深刻变化，市场体系包容性不断增强，市场主体竞争力稳步提升，双向开放广度深度日益拓展，市场生态向好趋势持续巩固，为加快建设现代金融体系、服务经济社会高质量发展作出了重要贡献。

2024年新“国九条”以“推动资本市场高质量发展”为主题

为深入贯彻中央金融工作会议精神，进一步推动资本市场高质量发展，新“国九条”指出，“紧紧围绕打造安全、规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，坚持把资本市场的一般规律同中国国情市情相结合，坚守资本市场工作的政治性、人民性，以强监管、防风险、促高质量发展为主线，以完善资本市场基础制度为重点，更好发挥资本市场功能作用，推进金融强国建设，服务中国式现代化大局。”“高质量”是理解和把握新“国九条”的核心关键词——深刻把握资本市场高质量发展的主要内涵，在服务国家重大战略和推动经济社会高质量发展中实现资本市场稳定健康发展。高质量发展是中国特色现代资本市场的建设与发展主题——必须牢牢把握高质量发展的主题，守正创新，更加有力服务国民经济重点领域和现代化产业体系建设。

2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，提出组建中央金融委员会和中央金融工作委员会，设立中央金融委员会办公室。2023年10月底召开的中央金融工作会议提出加快建设金融强国。金融体制改革特别是中央金融工作会议描绘了中国特色现代金融建设发展的蓝图目标，新“国九条”提出了中国资本市场高质量发展的三阶段目标：未来5年，基本形成资本市场高质量发展的总体框架；到2035年，基本建成具有高度适应性、竞争力、普惠性的资本市场，投资者合法权益得到更加有效的保护；到本世纪中叶，资本市场治理体系和治理能力现代化水平进一步提高，建成与金融强国相匹配的高质量资本市场。

第三，从具体政策措施上看，站在新时代新阶段中国资本市场的新发展起点上，新“国九条”具有六大新看点。

国家战略与政策的更高站位

在1993年底发布的《国务院关于金融体制改革的决定》中，明确提出了“创造条件逐步统一法人股与个人股市场、A股与B股市场。”但这只是“完善股票市场”下的具体工作之一，甚至更上一层的“完善证券市场”也算不上是金融体制改革的重点任务。所以，2004年“国九条”重点是推进资本市场改革。到2014年时，面对一个市场体系初步具备但仍不成熟、问题颇多的资本市场，2014年“国九条”强调的是健康发展，所提出的四条基本原则就包括“处理好创新发展与防范风险的关系”和“处理好积极推进与稳步实施的关系”这两大关系。而以“推动资本市场高质量发展”为主题的新“国九条”，把中国资本市场放在了服务国家重大战略和推动经济社会高质量发展的大局中，特别与党的二十大报告“两步走”现代化强国战略总安排相一致，提出了近期、中期、远期建设目标，体现了更高的国家战略与政策站位。

开放竞争下的市场体系建设

我国较早就认识到了直接融资和资本市场发展的重要性。1999年中央经济工作会议指出，要增加直接融资比重，规范和发展资本市场。2004年“国九条”强调资本市场体系的统一性，着力把资本市场做大做强，建立多层次资本市场体系，为投资者提供储蓄替代型证券投资品种。2014年“国九条”提出要激发市场创新活力、拓展市场广度深度，并进一步指导市场扩大双向开放，要形成适应开放型资本市场体系的跨境监管制度。在全面深化改革并不断完善多层次市场体系建设的同时，资本市场高水平双向开放持续推进。自2020年取消外资股比限制以来，中国证监会已批准24家外资控股或独资的证券期货基金公司。目前，中国已经完全取消证券、基金管理、期货等领域的外资持股比例限制。

提高上市公司质量“太重要了”

“上市公司是市场之基”，提高上市公司质量“太重要了”。在中外所有资本市场上，上市公司都是最重要、最基本的主体，上市公司既是投资价值的源泉，又是市场健康繁荣发展的基石，还是一国经济持续发展和创新升级的动力。2004年“国九条”指出，要完善发行管理体制和市场退出机制，鼓励上市公司并购重组、完善公司治理。2014年“国九条”延续市场化、法制化的改革方向，鼓励上市公司建立信息披露、市值管理、股权激励制度，同时更加重视和支持并购重组。中国证监会主席吴清履新后首次亮相是在两会经济主题记者会上，他强调，提高上市公司质量，首先是上市公司自身的责任，同时也需要外部环境的改善。在支持上市公司自身高质量发展的同时，新“国九条”提出要严格退市标准、强化退市监管，强调并购重组要强化主业相关性，敦促企业现金分红，提升投资价值。

一流投资银行和投资机构将加快打造

继中央金融工作会议首次提出“培育一流投资银行和投资机构”之后，新“国九条”在总体要求中明确提出，到2035年一流投资银行和投资机构建设取得明显进展。证券公司是资本市场的“看门人”，是企业直接融资的“服务商”，与国际同行相比，国内证券公司在资产、营收、利润等规模与能力标准上存在显著差距。加快打造一流投资银行，成为中国资本市场高质量发展以及高水平双向开放的一项重要目标。2004年“国九条”提出，使基金管理公司和保险公司为主的机构投资者成为资本市场的主导力量。2014年“国九条”提出，促进形成若干具有国际竞争力、品牌影响力和系统重要性的现代投资银行，并通过放宽业务准入、支持互联网业务、扩大对外开放等措施，帮助投资机构提升竞争力。2024年以来，证监会较为集中地出台了《关于加强证券公司和公募基金监管加快推进建设一流投资银行和投资机构的意见（试行）》等四部政策文件，释放强本强基、严监严管信号，指引证券行业差异化发展、特色化经营，通过兼并重组等做大做强做优的路径，加快推进建设一流投资银行和投资机构。

更加有效保护投资者合法权益

只有投资者合法权益得到充分保护，投资者信心才能提振，资本市场才能活跃并稳定持续发展。在两会上，中国证监会主席吴清回答记者时表示，保护投资者特别是中小投资者的合法权益，是证监会工作的最重要的核心任务。2004年，投资者的权利保护立法处于起步阶段。2004年“国九条”强调在解决非流通股问题的同时，切实保护公众投资者的合法权益。此后，我国逐渐建立起投资者适当性制度。针对刚兑问题，2014年“国九条”指出处理好风险自担与强化投资者保护的关系，同时强调在退市和并购重组中保障好公众投资者权益。新“国九条”强调，要“更加有效保护投资者特别是中小投资者合法权益，助力更好满足人民群众日益增长的财富管理需求”。新“国九条”在近期和中期目标任务中分别强调，“投资者保护的制度机制更加完善”“投资者合法权益得到更加有效的保护”。近日，吴清在证监会2024年“5·15全国投资者保护宣传日”活动上强调，要把“僵尸企业”、害群之马坚决清出市场，进一步夯实投资者保护的制度基础，进一步畅通投资者维权救济渠道。

高度强调有为政府的强监管和严监管

促进资本市场高质量发展，有效市场与有为政府缺一不可，而监管是政府的法定职责，在中国资本市场的建设、改革和发展中，监管工作不断完善、更加科学，资本市场法治政府建设持续深入推进。2004年“国九条”提出要健全职责定位明确、风险控制有效、协调配合到位的市场监管体制，第七条“加强法制和诚信建设，提高资本市场监管水平”做了专门部署。2014年“国九条”在基本原则部分提出，使市场在资源配置中起决定性作用。同时，更好发挥政府作用，履行好政府监管职能，实施科学监管、适度监管，创造公平竞争的市场环境。新“国九条”对监管的重视上升到了前所未有的高度。从政策名称上看，第一个重点关键词就是“加强监管”；从政策全文来看，“强监管”“严监管”的表述贯穿始终，遍布到每一条，包括大部分标题。当前与未来一段时间，强监管和严监管将成为基调与常态。

中央金融工作会议指明了坚定不移走中国特色金融发展之路的金融发展方向。2023年底召开的中央经济工作会议提出“必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理”，就资本市场来说，我们既要放眼世界，更要立足中国。以强监管、防风险、促高质量发展为主线的新“国九条”及“1+N”政策体系，标志着中国特色现代资本市场进入了一个全新的发展阶段。

（作者：何海峰，国泰君安证券首席经济学家，《中国金融政策报告》项目（课题组）执行负责人；李宜芳，清华大学五道口金融学院硕士研究生，《中国金融政策报告》项目（课题组）实习生。本文不代表作者所任职机构的观点。）

 

 

编辑：张骐

 

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